La coopération européenne dans le domaine naval
– Les programmes de frégates
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RAPPORT
présenté au nom de la Commission technique et aérospatiale
par MM. González Laxe et Arnau Navarro, rapporteurs
PARTIE 2 (TOTAL 2)
III. La coopération entre la France, l’Italie et le Royaume-Uni
Le programme Horizon
La France, l’Italie et le Royaume-Uni ont eux aussi participé au projet NFR-90 qui répondait à la nécessité pour de nombreuses marines occidentales de se doter d’une frégate ayant une capacité anti-aérienne efficace. Ce projet, comme on l’a déjà indiqué, a échoué principalement du fait que la variété des besoins exprimés par les pays participants l’empêchait d’être viable, notamment du point de vue économique.
Cependant, l’existence de besoins objectifs d’une part, la pression due aux réductions des budgets de défense liées à des facteurs économiques conjoncturels et à la disparition du bloc soviétique, d’autre part, ont conduit la France et le Royaume-Uni dans un premier temps, et peu après l’Italie, à étudier la possibilité de coopérer en vue d’acquérir une seule classe de frégate anti-aérienne. Ainsi naquit le programme Horizon.
Il s’agit d’un programme ambitieux et ce, à bien des égards, si l’on en croit le Capitaine de frégate Michel Perchoc. Tout d’abord sur un plan opérationnel, car il vise à doter trois flottes dont le patrimoine maritime est différent d’un même bâtiment de défense anti-aérienne en partant de la situation actuelle des marines européennes, jusqu’à présent tributaires, dans le domaine anti-aérien moyenne portée, de matériels exclusivement américains.
En second lieu, sur le plan technique, parce que l’évolution prévisible de la menace, constituée de missiles antinavires de plus en plus performants, impose aux systèmes de défense un saut de génération ; en outre parce que le choix du système d’armes principal, à base de missiles Aster, contraint le programme Horizon à se coordonner avec le programme franco-italien FSAF.
Ce programme est également ambitieux en matière de coopération, puisqu’il a conduit à une organisation commune, implantée à Londres pour le programme Horizon et à Paris pour le PAAMS (Principal Anti-Air Missile System : Système principal de missile anti-aérien) regroupant des représentants des états-majors et des services d’acquisition, ainsi qu’une structure industrielle chargée de préparer les principaux systèmes concernés par le programme.
Enfin, l’aspect financier du programme constitue un défi majeur puisqu’il s’agit de mettre en service une vingtaine de bâtiments de la classe de ces frégates, événement sans précédent en Europe. Le programme suppose un engagement financier de première importance, équitablement réparti entre les entreprises d’armements des trois pays ; il devra être compatible avec les capacités budgétaires des pays partenaires qui subissent actuellement de sévères restrictions.
Le Capitaine de frégate Michel Perchoc estime que, même à trois, les points de vue divergent souvent mais qu’il existe une ferme volonté d’imposer la satisfaction du besoin commun au détriment des intérêts particuliers. Ceci nécessite une structure de gestion forte, du côté étatique et industriel, et suppose des délais plus longs qu’il n’est souhaitable, mais telle semble être la condition sine qua non du succès du programme.
Les besoins opérationnels communs ont été analysés compte tenu de trois scénarios possibles :
(b) la frégate au sein d’un groupe de bâtiments peu ou pas armés (par exemple forces amphibies ou navires marchands). Dans ce cas, la frégate aura la capacité d’exercer les fonctions de commandement tactique d’une force navale et doit offrir une protection complète aux bâtiments qui sont à proximité d’elle (défense locale) ;
(c) la frégate en navigation isolée dans un contexte opérationnel, assurant des missions du type suivant :
Comme l’indique le document transmis à votre rapporteur par le Bureau du Programme Horizon, le point de départ de cette coopération a été l’accord passé entre les chefs d’état-major des marines des trois pays concernés sur un besoin militaire commun. Selon ce même document, les chefs d’état-major "continuent d’apporter une attention permanente à ce programme pour veiller, entre autres, au maintien d’une véritable communauté dans l’expression du besoin militaire".
C’est ainsi que les trois ministres de la défense ont signé le 11 juillet 1994 à Londres un accord général de coopération (MOU) qui a défini les grands principes gouvernant la conduite du programme. Cet accord a été complété par un document préliminaire signé à la même date, puis par un premier supplément signé par les trois ministres en mars 1996 et prévoyant le financement de la première des deux phases qui constituent grosso modo le programme : phase 1 de définition, phase 2 de construction. Le contenu du supplément 1 précise la nature des travaux à effectuer, les stratégies d’acquisition à suivre ainsi que le coût et le délai à respecter.
Le supplément 2 sur lequel sera fondée la phase 2 est actuellement en cours d’élaboration ; il pourrait s’achever fin 1998 et être prêt pour la signature début 1999.
Selon la direction du programme Horizon, la philosophie sur laquelle repose ce programme est fortement influencée par les enseignements tirés du programme NFR-90, notamment en ce qui concerne la définition du cadre dans lequel la coopération doit se dérouler afin de respecter l’objectif majeur de réaliser des économies substantielles. Cette philosophie s’appuie sur sept grands principes fixés par les états-majors et les services d’armements des trois pays soutenus sans relâche par une très forte volonté politique.
Le premier de ces principes, l’existence d’un besoin militaire commun, vient d’être évoqué et représente la condition préalable à toute coopération. Le deuxième principe est la volonté des participants de s’engager sur le long terme. Toujours d’après le document relatif au programme Horizon, le projet a été construit à partir d’une vision globale du problème, comprenant non seulement toutes les phases d’étude et de réalisation du bâtiment, mais aussi les phases d’utilisation et d’entretien. Ce choix rendait indispensable un engagement à long terme, d’une part, pour permettre la mise en œuvre de solutions financièrement intéressantes sur l’ensemble de la durée de vie des bâtiments, d’autre part, pour donner aux industriels la visibilité nécessaire pour se restructurer.
En troisième lieu, intervient la signature d’un seul accord de coopération pour le développement, la construction et le suivi en service d’une classe unique de frégates. Le PAAMS est exclu de cet accord et fait l’objet d’un programme en coopération séparé entre les trois pays.
Outre ce qui en a déjà été dit au paragraphe 84, cet accord définit l’organisation de la direction du programme, les règles du partage des coûts et du travail, les règles de sélection des équipements, les règles de sécurité et de protection des informations et les dispositions d’ordre juridique quant aux droits et obligations de chacun.
Le quatrième principe concerne la constitution d’équipes intégrées de gestion avec une réelle délégation d’autorité. Côté étatique, la supervision du programme (à l’exclusion du PAAMS) a été confiée à un Comité directeur composé de représentants des services d’armement des trois pays. Les états-majors forment à leur tour un Comité naval, lequel est représenté au Comité directeur.
La responsabilité de la conduite du programme a été confiée au Bureau commun de programme (JPO : Joint Project Office) qui rend compte uniquement au Comité directeur. Au JPO il convient d’ajouter l’Equipe de besoin opérationnel (ORST : Operational Requirement Staff Team) qui regroupe des officiers des trois états-majors. Ce sont tous deux des organes clés du programme qui entretiennent un dialogue permanent.
La structure d’organisation du JPO concentre l’autorité et la responsabilité pour chaque domaine de travail entre les mains d’une seule personne, ce qui permet d’éviter le blocage du processus de décision que l’on connaît dans des programmes où les postes se chevauchent.
Pour ce qui est de l’organisation industrielle, en février 1995 a été créé un consortium international, l’IJVC (International Joint Venture Company ). Il regroupe la Direction des constructions navales – International (DCNI) pour la France, Orizzonte SpA (50 % Fincantieri, 50 % Finmeccanica) pour l’Italie et GEC-Marine pour le Royaume-Uni et il est appelé à devenir le maître d’œuvre industriel du projet.
On a jugé nécessaire de confier à un seul industriel (IJVC) la maîtrise d’œuvre du projet pour qu’il soit seul responsable devant le JPO de la fourniture de bâtiments répondant aux spécifications dans les délais et au prix convenus. Cette fourniture comprendra :
Dans le domaine des équipements, il faut distinguer trois grandes catégories. Tout d’abord, les équipements de fourniture gouvernementale, très peu nombreux, dont le plus notable est le PAAMS sur lequel nous reviendrons plus loin.
Ensuite viennent les équipements à développer tels que le système d’exploitation du système de combat (CMS), le système intégré de transmission (FICS) et le système de guerre électronique (EWS), pour lesquels les industriels des trois pays ont été invités à se grouper afin de participer à la compétition de la phase de définition, dans un premier temps, et d’aboutir à la sélection du consortium chargé, dans la deuxième phase, du développement et de la fabrication. Les trois pays ont l’intention de transférer la responsabilité contractuelle du développement et de la réalisation de ces trois systèmes à l’IJVC qui, à partir du début de la deuxième phase, agira comme maître d’œuvre pour l’ensemble du bâtiment à condition d’avoir convaincu le JPO qu’il offre le meilleur choix de performances et une garantie satisfaisante de bonne fin.
Pour les phases de définition de chacun des trois systèmes, deux consortiums industriels sont en présence qui englobent des entreprises de chacun des trois pays. Pour le CMS, les deux consortiums se composent de BAeSema, Thomson-CSF et AESN d’une part, de HCF System France, Datamat et Ferranti Naval Systems, d’autre part. Pour le FICS, Elmer (MAC), Thomson-CSF, Redifon et GEC-Marconi constituent un consortium et Italtel, Siemens-Plessey, Racal Radio, Bull et Dassault Electronique l’autre. Enfin, pour le système EWS, les consortiums qui interviennent sont Thomson-CSF, Dassault Electronique, Marconi et Elettronica d’une part et Racal, Alenia et CS Défense d’autre part.
Ce processus a rencontré des difficultés en tous genres. Ainsi, Defense News signalait que le retard dans l’attribution des contrats pour le développement de l’EWS – "aucun fonds gouvernemental n’a été affecté au système de guerre électronique du programme Horizon pendant trois ans, si l’on en croit un haut responsable de l’industrie britannique " – a placé les entreprises des trois pays dans une situation de plus en plus difficile. Jusqu’à cette époque, chacune des six entreprises impliquées dans les deux consortiums avait dépensé un demi-million de livres sur ses fonds propres pour financer des équipes composées de personnel hautement qualifié. Selon ces informations, des représentants de l’industrie britannique ont évoqué la possibilité de se regrouper pour soumettre une seule offre afin d’éviter des pertes majeures si le problème ne se réglait pas immédiatement.
Enfin, les équipements ne requérant pas de développement financé par le programme Horizon appartiennent à une troisième catégorie et sont approvisionnés par la mise en compétition des matériels existant sur le marché.
Le cinquième principe sur lequel repose le programme réside dans le recours systématique à la concurrence et dans l’emploi maximum des solutions et moyens existants. Le sixième principe, intitulé " mesures volontaristes pour la maîtrise des coûts ", dispose qu’aucun partage détaillé prédéterminé du travail ne sera organisé entre les industries des participants, car seul un équilibre global de la charge industrielle des trois pays sur l’ensemble du programme sera recherché.
En vertu du dernier principe, il n’existera pas de variantes nationales sauf si elles ont été exprimées dans le besoin opérationnel comme nécessaires à une intégration harmonieuse dans les flottes des pays respectifs. Des dispositions ont été prises pour éviter l’introduction de nouvelles variantes qui multiplieraient de façon exponentielle les coûts spécifiques à un pays et réduiraient l’effet de série pour les autres.
En ce qui concerne le système anti-aérien de la frégate, armes et capteurs, les trois pays ont convenu que les éléments qui constituent son système principal de missile anti-aérien (PAAMS) seront communs, notamment les missiles (Aster 15 et 30 d’Aérospatiale). Quant au radar, la France et l’Italie utiliseront le radar multifonctions rotatif EMPAR d’Alenia et le Royaume-Uni, le radar multifonctions rotatif de technologie nouvelle, équipé d’émetteurs-récepteurs Sampson miniaturisés et intégrés de Siemens-Plessey.
De plus, les frégates françaises et italiennes emporteront un lanceur de missiles développé par les deux pays tandis que le Royaume-Uni a choisi le lanceur vertical MK-41. Toutes les frégates disposeront du radar traditionnel longue portée Smart-L.
L’accord-cadre (MOU) pour le lancement du programme PAAMS dont le siège, rappelons-le, est situé à Paris, a été signé en mars 1996 par les trois pays. C’est peu de temps après qu’a été créée la société anonyme EuroPAAMS dont les actions se répartissent entre Eurosam (deux tiers) et UKAMS (un tiers) et qui regroupe six partenaires, Aérospatiale, Alenia, Thomson-CSF Airsys, British Aerospace, GEC Marconi et Siemens-Plessey. Selon les prévisions, l’installation et l’intégration du système à bord des frégates devraient débuter en 2004.
Le consortium EuroPAAMS est chargé de la réalisation industrielle du système de défense anti-aérienne des frégates. Les variantes dont nous avons parlé précédemment seront construites par Eurosam (variantes du système destinées aux marines française et italienne) et UKAMS (variantes destinées à la Royal Navy).
Le système PAAMS répond à la fois au besoin formulé par les Britanniques – défense de zone – et à ceux fixés par les Français – autodéfense – et les Italiens – défense de zone moyenne portée. En tout état de cause, la décision du Royaume-Uni d’adopter la solution Sampson (radar multifonctions) a une incidence sur l’ensemble du programme car, tandis que la France et l’Italie ont choisi les radars Arabel de Thomson (sur lequel s’appuie le système de commande de tir) et EMPAR (conduite de tir) qui subissent déjà des essais approfondis à bord des navires et seront bientôt prêts à la production en série, le Sampson n’est actuellement guère plus qu’un radar de démonstration technologique.
Enfin, le choix d’un radar multifonctions différent implique nécessairement toute une série de modifications aux systèmes de combat (CMS) et de guerre électronique (EWS), pour ne citer que les plus importantes. Cette différence de choix a entravé le déroulement du programme. Sans doute est-ce en raison de ces difficultés que la direction du programme PAAMS n’a pas jugé bon pour l’instant de communiquer directement à vos rapporteurs des informations sur le déroulement du programme.
Les frégates Horizon auront un déplacement de 6 500 tonnes, une longueur de 140 mètres, une largeur de 18,8 mètres et une vitesse maximum de 29 nœuds. Leur autonomie à une vitesse de 18 nœuds est de 7 000 milles nautiques et l’équipage prévu de 235 personnes.
D’après les prévisions initiales, le Royaume-Uni doit acquérir 12 frégates, l’Italie 6 et la France 4.
IV. Conclusions
Nous avons étudié tout au long du présent rapport deux programmes de coopération dont la conception, la méthodologie et les objectifs diffèrent considérablement. Il est donc difficile de parvenir aux mêmes conclusions pour deux projets différents qui ne sont pas le fruit du caprice ou du hasard, mais le résultat d’un processus long et réfléchi. Aussi peut-être vaut-il mieux formuler une série de considérations générales applicables à l’un ou l’autre projet et souligner en outre les particularités de chacun d’entre eux afin d’en tirer un enseignement pour des entreprises de coopération ultérieures.
Tout d’abord, partir de calendriers identiques est une nécessité évidente et une condition indispensable à la définition d’un concept commun à des degrés divers.
En ce qui concerne la coopération trilatérale, nous pouvons conclure qu’il est possible d’obtenir des résultats en respectant strictement les exigences de calendrier et que des développements en commun par chaque participant peuvent être décidés en fonction des fonds disponibles. Selon les trois pays qui ont pris part au programme TFC, il n’est pas indispensable d’aboutir à des navires identiques, car la meilleure approche a consisté pour ces partenaires à procéder à des échanges approfondis d’informations sur les études de conception et à adopter les solutions les mieux adaptées à chaque conception nationale. Avec les résultats obtenus, il est inutile de disposer d’un bureau de programme international très étoffé. Les organismes nationaux peuvent poursuivre leurs activités habituelles en se dotant de quelques postes supplémentaires de spécialistes qui travailleront dans des bureaux communs de taille réduite et auront également le rôle d’officiers de liaison.
Quant aux sous-systèmes qui requièrent un développement, il faut les insérer dans un cadre multinational dès la phase initiale et la coopération dans des domaines qui répondent à une politique industrielle doit s’appuyer sur des critères à moyen et long terme.
Il est par ailleurs souhaitable de chercher à promouvoir la culture de coopération dans les entreprises, de préférence par le biais d’une participation à des programmes simples ou dont le succès est garanti en raison de l’importance du pays qui joue le rôle moteur, comme c’est le cas des Etats-Unis avec l’ESSM (Evolved Sea Sparrow Missile).
Les deux programmes de coopération ont en commun un autre problème : les différences qui séparent les divers systèmes d’acquisition nationaux basés sur des règlements et des méthodes de travail distincts. Dans le cas du programme Horizon, le transfert de responsabilité du secteur national au JPO s’est révélé difficile et la direction du programme elle-même attire l’attention sur le risque que le JPO apparaisse comme une " quatrième nation " poursuivant ses propres objectifs. Or, le JPO doit être clairement reconnu comme l’organisme agissant pour et par les nations et faisant partie intégrante de chacune de leurs organisations.
Il importe de souligner que le programme Horizon est sans doute le plus important entrepris à ce jour en Europe, non seulement du point de vue quantitatif, mais également parce qu’il s’agit d’une coopération au sens le plus large du terme. Celle-ci exige en permanence la recherche d’un accord unanime notamment sur les décisions majeures, recherche qui a parfois entravé la marche du programme dont le calendrier a été retardé à plusieurs reprises.
D’autre part, l’absence de personnalité juridique propre a privé le JPO d’un certain nombre de moyens qui auraient facilité sa mise en place et son fonctionnement, comme l’indiquait déjà le Document 1419 de notre Assemblée.
Enfin, l’organisation du programme Horizon estime prématuré de tirer des enseignements définitifs de son expérience qui lui paraît néanmoins d’une utilité considérable et qui pourra sans nul doute contribuer à la définition de principes de conduite des futurs programmes.
Les pays participant à la TFC insistent sur la souplesse du programme qui constitue l’une de ses principales caractéristiques et l’un de ses atouts par opposition à une structure jugée trop rigide, celle du programme Horizon.
En outre, vos rapporteurs souhaitent réfléchir, ne serait-ce que brièvement, à un autre aspect de la coopération navale qu’ils ont eu l’occasion d’observer au cours de la préparation du présent rapport. En effet, selon la Déclaration de Birmingham du Conseil des ministres de l’UEO réuni le 7 mai 1996, dans le chapitre consacré au développement opérationnel de notre organisation, les ministres se sont félicités de la décision du gouvernement britannique de mettre ses installations d’entraînement opérationnel à la mer à la disposition de l’UEO pour emploi dans un cadre national ou collectif par les pays de l’UEO.
La déclaration soulignait que l’utilisation conjointe de ce type d’installations pourrait améliorer la coopération militaire entre les pays de l’organisation et elle invitait d’autres pays de l’UEO à faire des offres similaires en tenant compte des travaux en cours sur le partage multinational des tâches.
Vos rapporteurs ont rendu visite à l’officier commandant le Centre d’entraînement à la mer (FOST) à Devonport, responsable devant le Commandant en chef de la marine de l’entraînement des navires de surface de la Royal Navy, de sa force auxiliaire et de leurs unités aériennes embarquées en conformité avec des normes opérationnelles et de performances. Vos rapporteurs ont assisté à un exercice et constaté la très grande efficacité des évolutions effectuées sous le commandement du Contre-Amiral R.J. Lippiett. Ils ont également eu l’occasion de visiter à terre un établissement d’entraînement qui dispose d’installations apparemment uniques en Europe pour faire face aux catastrophes naturelles.
La possibilité d’une coopération navale dans le domaine de l’entraînement, surtout lorsque l’on sait que divers systèmes, y compris même des coques de navires, ont été achetés en commun, doit être très sérieusement envisagée tant par les pays membres que par l’UEO elle-même. Elle devrait faire l’objet d’une initiative de la part de l’organisation afin de développer son rôle opérationnel en exploitant les capacités existantes, notamment celles qui ont été déclarées mises à la disposition de l’UEO. Ce sujet mériterait d’être approfondi dans un prochain rapport soumis à l’Assemblée.
En conclusion, vos rapporteurs voudraient, à l’occasion de la présidence grecque de l’UEO, attirer l’attention des membres de l’Assemblée sur les développements récents dans la marine hellénique. Fort de la coopération fructueuse établie ces dernières années avec les Pays-Bas, le ministre de la défense de la Grèce vient de mettre sur pied très opportunément un programme de coopération avec l’Allemagne prévoyant la livraison de quatre frégates MEKO A-200 : deux d’entre elles sont déjà construites et armées, et les deux autres sont en construction dans les chantiers navals grecs. Parallèlement, un programme de modernisation des sous-marins T-209 de fabrication allemande, destinés à la marine hellénique, est également en cours.
Avec les acquisitions récentes, auxquelles s’ajoute une série de constructions nouvelles (5 bâtiments de débarquement de chars, 2 SSK et 4 patrouilleurs), la Grèce dispose d’une marine équilibrée sur laquelle d’autres pourraient prendre modèle. Le fait que la Grèce ait pu s’appuyer sur sa participation déjà ancienne à la Force navale permanente de la Méditerranée (STANAVFORMED) dans le cadre de l’OTAN en prenant part aux exercices organisés par les pays de l’Euromarfor (France, Italie, Portugal et Espagne) augure favorablement de l’avenir. En effet, l’élargissement de l’Euromarfor à d’autres volontaires tels que la Grèce constituerait une évolution très positive, d’autant plus que la fi-nalité de cette organisation s’inscrit dans le droit fil de l’engagement de l’UEO vis-à-vis des missions dites de Petersberg.
Vos rapporteurs n’ont pas d’hésitation à conclure le présent rapport, à caractère assez technique, sur une note plus politique. Bien au contraire, ils estiment que plus nous développerons la coopération politique entre nos Etats membres en Europe, plus la coopération multinationale concrète deviendra une nécessité – en mer, à terre comme dans les airs – et plus nous devrons coopérer sur les plans technique et industriel pour doter nos forces des matériels interopérables les plus rentables qui puissent exister.
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